清代驿站财政机制 的形成与演变******
作者：刘文鹏（中国人民大学清史研究所教授）
驿站是中国历代王朝传递信息、递运物资 的主要渠道，在维系国家统一方面发挥着重要作用 。驿站的正常运转全赖驿站经费之保证 ，所谓“国脉疏通原借驿递，而驿递急需端赖钱粮” 。一般认为 ，清朝入关后一扫旧弊 ，摊派、加征得到有效抑制 。这一观点突出了明清之际驿站财政 的差异。但实际上，明末加派之征也通过各种隐性方式在清代得以延续 。在清初裁驿费充军饷的财政政策影响下，清代驿站财政走向了既病民又病官的摊派旧途。
明代驿站财政与驿役官当改革
明初驿站财政建立在实物财政基础之上 ，有赖于田赋征收和劳役佥派。洪武元年（1368年）正月，明太祖诏令天下广置各驿，其驿站差役佥派民户出办 。具体方法是，“马有上中下三等 ，验民田粮出备”（《明太祖实录》卷29 ，洪武元年正月庚子）。即民户依照粮赋多寡对等充任驿传马夫，其不足数者可以数户共充一夫 。本县人户不足 ，则“以相邻州县点差” ，谓之“协济” 。甚至令东南富户 、市民前往北方诸省协济应役。官方除提供驿舍 、备办廪粮及派遣官吏外 ，驿站其余所有开支均由驿传役夫亲身应役承担 。此外，尚有里甲和均徭内编派驿站差役 ，以满足其财政开支需要 。
洪武二十七年（1394年） ，明朝将永充改为“依次轮充”（万历《惠州府志》卷10，《赋役志下》 ，明万历四十五年刻本）。其佥编时间有三年 、五年和十年之别。但地方政府在实际佥派中并不遵守定制，以至于有役三五十年者。此外在没有预算与额设经费 的体制下 ，驿站马夫等便成为驿丞等官吏盘剥 的对象 。以上两方面导致嘉靖以前 的马户不堪重扰 ，驿站运行困难 。
成化 、弘治年间白银货币化地位得到官方承认，一系列以财税定额为目的 、减轻地方差役负担的差役纳银改革随之展开，驿站的日常运转也由力役亲当改为征银雇募，至嘉万时期，因推行一条鞭法改革，得以最终确立。具体做法 是根据过往支销数目 ，预估一年驿站夫马工料银额数，将其摊入全县粮赋或额田中征收 。对于他县协济马匹，则按每马所需折银，分派各协济州县“照亩均征”（申佳胤：《临洺驿马政记》，载崇祯《永年县志》卷7）。征收 的站银，以府为单位进行统计并征收，然后由府转发各驿 ，招募人员当差 。
官征官募确实起到了均平差役 、减轻百姓负担 的作用 ，“计地征粮，可以免马头独累之苦；募人当应，可以绝官吏求索之私”（刘麟 ：《清惠集》卷3，《均驿传安人心扶公论杜私情以免偏苦疏》，台湾商务印书馆1987年版，第348页） 。但新政实施不过十余年 ，即弊端百生。一方面 ，官府“给驿渐广” ，导致地方驿站开支不断增加 ；另一方面，过往官员多索马匹差夫 ，马户“卖产鬻儿，倾家丧命”。更甚者，明季“国用不足，将原额驿站夫马工食草料银两半裁以充练饷”（《宣大山西总督李鉴启本》，顺治二年五月八日） ，地方驿站财政更加吃紧。本县“马户逃窜 ，扳累难支” ，他县协济亦托故不前 ，地方不得不再度佥派里民应当 ，复“蹈万历以前之夙弊” 。而“驿卒糊口无资，群起为盗”（《顺天巡按柳寅东揭报驿递疾苦》，顺治元年七月，载张伟仁主编：《明清档案》第1册 ，台湾联经出版事业公司1986年版）。
清初中央对明代驿站财政体制 的调整
清朝入关之初 ，平定全国 的战争仍在持续，大量地方财政经费被裁撤充饷 ，驿站钱粮也不例外。在财政紧缺 的情况下，既要全力保障军费 ，又要维持驿站正常运转 ，中央和地方政府为维护各自利益走上不同道路 。
于中央而言 ，顺治元年（1644年）七月清朝废止一切明末加派，废除明末里甲佥派 ，将全国驿站由民当改为官当，所有经费均于正项地丁内动支，“不复累及百姓”。与此同时，令各省站银“以万历初年会计录为准” ，“照旧征收 ，加增者不准”（《户部尚书英峩岱题本》，顺治二年六月六日） 。
然而 ，明末清初接连不断的灾荒、战争导致地方田赋收入急剧下降，部分省份站银除荒后实征不及原额半数 ，巨大 的经费缺口令驿站运转维艰 。更重要的是 ，清初持续 的军事行动导致国家财政经费捉襟见肘 。权衡之下 ，清朝不得不裁减包括驿站经费在内 的地方财政以充实军饷。驿站经费的大幅压缩主要集中于顺治九年（1652年）至十四年（1657年）和康熙平定三藩之乱期间，此后雍乾各朝均陆续裁减。全国站银“通计裁扣之数，自顺治九年以迄乾隆，竟居原额三分之二”（民国《盐山新志》卷8，《赋役篇上》，民国五年刊本）。
在额征驿站银剧减，加之禁止摊派、裁驿充饷 的境况下，清廷只能尽可能地集中有限驿站财政资源 ，使其利用最优化 。方法主要有三：一 是裁僻济冲，将驿站经费集中于主干驿道。二是调整驿道走向、开辟新驿道 。顺治年间，为减轻河南、山东驿站负担 ，清朝开通经山西前往川陕甘等地区的驿道 ，河南驿站负担有所减轻；山东则开通了经德州 、泰安 、蒙阴 、郯城前往江苏的“山东东道”，使原有山东中路 的驿站压力有所缓解 。驿道重新规划后要求行差人员循规定驿道行进，并在勘合火牌内明白填注 ，严禁随意改变路途。三是严格掌握地方驿站财政奏销 。顺治八年（1651年） ，清朝确立各省财政奏销制度后，规定驿站 的各项开支需岁终汇造清册，由户部核实奏销 。自顺治三年（1646年）至十四年修撰完成 的各省赋役全书 ，更是将各省起运存留 、驿站额支数目固定下来 。通过赋役全书和奏销制度 ，各省驿站每年的财政收支也尽在中央的掌握之中 。这既有助于中央了解地方驿站财政之盈绌，及时作出调整；也将府州县驿站财政纳入藩司和中央管控之下 ，方便了驿站财政资源 的宏观调拨 。
上述改革确实值得称许 ，在财政极度紧张的情况下通过法律禁令确保地方不得派累里甲，展现了新朝气象。但奈何由于清初战争开支甚巨 ，很多本应裁僻济冲 的夫马钱粮亦经常被中央挪作军饷。地方政府为保障驿站的正常运转疲于应对，不得不百般腾挪 ，甚至延续明季摊派旧弊。
清前期各省对驿站财政体制调整 的因应
整体而言 ，各省解决地方驿站财政问题 的举措主要集中在复原额 、顾驿递，严考成、革协济等方面，而在州县层面更为通行的做法则 是直接佥派里甲。
所谓复原额 ，即各省督抚在除荒实征站银过少的情况下 ，奏请恢复该省旧设站银数额。部分省份在朝廷下令裁去明季摊派并统计旧额银时 ，往往在万历初年额设站银基础上将里甲夫马工料银和摊派银两一并作为本省额设驿站银统计 、报呈，实际上是将“旧额”提高 ，把明代站银 、里甲夫马银和摊派银以隐蔽的方式承续下来。而裁撤地方经费过程中 ，驿站经费可能虽亦被裁撤 ，但因为需要维持驿站 的正常运转 ，驿站经费的裁撤力度不及其他经费，所以在顺治初期裁节地方经费的过程中，面对经费紧缺 的情况“先尽驿站支用”的“顾驿递”政策在一定时期内得以贯彻落实。
明清之际的驿站协济制度是保障冲途大驿有效运转的良制 。但协济的正常运行需建立在驿站财政充足的基础上，一旦经费被挪用或裁减 ，各地往往托故不前，导致受协驿站运转失灵。为解决该问题，清朝将协济站银完纳与否 、完纳分数均纳入官员考成。但协济站银毕竟还需多一道解送程序，此间辗转费时 、各级侵扣 ，其弊多端 。于 是，各省纷纷奏请将“本州县之正项用补本驿之急需，而以外州县之协济，汇解藩司抵补正项”（《河南巡抚吴景道题本》，顺治八年十月二十四日） ，南省协济北方站银也照此方法办理。此项调整至康熙七年（1668年）最终成为定制 ，并施行于全国，起自明代的驿站协济制度被废止。此种方法减少了站银支用 的程序 ，提高了驿站运转效率。
中央和各省为筹措驿站经费 ，经过多重努力 ，确实起到一定作用，似乎驿站也得以正常运转 ；但如果我们将视野转移至州县，则会发现驿站财政状况呈现 的 是另外一幅景象 。
清人薛所蕴《驿卒词》云：“闾阎困敝乏帮贴，差烦马瘦刍茭绝。……县官逮治驿卒死 。五更三点不交睫，头枕驿门候消息 。”（张应昌编：《清诗铎》卷9，中华书局2022年版，第262页）这并非夸张和想象之词。顺治年间曾任新乐县知县 、专管冲途大驿西乐驿 的林华皖对当时 的驿站困境有过总结 ：一则差务繁忙 ，“每日数起”；二则夫役“额设者有数”，每遇大差势必另外雇觅；三则马骡羸瘦，“陆续行差，倒毙不一，月而殆尽” ；四则行差人员百般苛索，夫役折干、背负过重（林华皖：《治鲜集》卷2 ，《驿邮略》 ，载《续修四库全书》第880册，上海古籍出版社2002年版，第430~431页） 。康熙《丰润县志》更直白指出：“输蹄往来 ，络绎不绝 ，粮糗刍薪 ，存留不能及半 ，协济未必以时，县令之拮据 ，殆所不免 。”（康熙《丰润县志》卷4 ，《赋役志·驿传》，清康熙三十一年刻本）绝大多数州县官员不堪重负，自杀者亦不在少数。其最终结果 ，“存留各项节次裁减，州县之事束手无策，势不得不私派之民 ，民既出雇役之钱，仍不免于役又不知凡几矣”（康熙《灵寿县志》卷4，《田赋上》，清康熙二十五年刻本）。摊派里甲成为州县官自然而然的选择 。
然而，直接摊派里甲显然与清朝不加赋的政策相冲突。天津巡抚张忻 、保定巡抚郝晋及经手知县都曾因触犯此律最后交刑部议处。故很多地方州县只能想方设法将摊派合法化：一 是延续明季之“强制性雇募”手段，名为发银雇募 、听民应召 ，实则是强制性“照里派轮” ，官方挟公权权威进行变相摊派，并非纯粹的自由雇募应召之制 。另一种 是额外摊派 ，倒逼国家财政政策作出调整，将摊派合法化 。部分州县驿站确实差务繁忙，必须额外派征 。但为避免胥吏、马头毫无限制多征，引致民怨沸腾 ，清廷将额外摊征编入赋役全书 ，承认各种加派 的合理性并使之合法化 。
清前期驿站财政体制改革的影响及其余绪
清人曾对本朝 的废力役亲当为官当官募之制大为赞赏，称“清兴，扫除旧政 ，与民更始。而钱粮则例一以万历初年为定，且赋皆改折而无本色之征 ，差皆雇役而无佥点之害……民无一事之扰 ，薄赋轻徭 ，培植邦本，万世无疆之休基此矣”（康熙《吴桥县志》卷3 ，《食货志》，清康熙十九年刻本）。
但清初军兴旁午，裁驿充饷时常有之。实际上“额设工料已减十分之三 ，差务更增十分之四” 的情况下 ，地方财政仍然左支右绌 。驿站之弊不仅官累难除 ，民累亦未减轻。一方面，清初裁节驿费并非为了减轻百姓负担，而 是裁驿充饷 ，百姓压力并未减轻。另一方面 ，在“额设有数” 的驿站财政体制下，州县为保证驿站运转 ，又不得不走上加派里民 的老路 。这一回头路不仅额外增加了百姓负担，甚至在一定程度上倒逼中央将部分摊派合法化。清廷减轻里甲摊派负担 的宣言也就此告以破产。官员既存在加赋的罪名，百姓亦承受摊派的压力 ，实在是病民病官 。
以上种种弊病 的存在，究其原因，即在于中央财政集权下，地方额设驿站经费过少且并不稳定 。随着明代白银的货币化，国家财政也出现“统计银两化”的趋势。这一变革使得国家财税可预算、可统计 ，方便了国家对各省州县财政的掌控；但是对于地方政府而言，则 是更加不利。在“统计银两化”之前 ，所有驿传夫役均需亲当 ，财政开支由地方政府自行编制，不受中央管控；但在此之后 ，情况发生了显著变化 。一方面 ，全国赋役逐渐定额化，中央以法律形式规定了摊派 的“非法性”；与此同时，明清财政也因此走上“原额主义”道路，财政体制出现僵化 。另一方面，借助白银的便利 ，中央对于州县财政 的掌控越发集中，且能随时裁扣 、调拨 ，导致州县财政难以稳定 。清人曾谓“国家之所赖者 ，惟财赋 ；地方之所重者，惟差徭；下民之所望者 ，惟恩恤”（乾隆《三河县志》卷5 ，《赋役志·驿站》 ，清乾隆二十五年刻本），生动反映了当时中央、地方和百姓三者在国家财赋分配中的地位和处境。从国家立场出发 ，中央主要集中于对全国财赋 的高度集权与掌控。尤其是战争期间，国家 的着眼点完全在于尽快汇集财政资源用于军事 ，以期稳定统治。裁撤地方存留银 是其中最为重要 的手段 ，而这势必导致地方州县存留经费过少。州县为维持地方行政的正常运转 ，又不得不额外摊派 ，而所有的压力最终只能转嫁给百姓。在上述财政结构体制下，百姓能否得到“恩恤”显然要打上问号 。刘志伟教授认为 ，清初通过编撰赋役全书和确立奏销制度，建立了高度中央集权的财政体制，它导致 的一个最直接的结果就 是地方赋税征收 的失控（刘志伟 ：《略论清初税收管理中央集权体制 的形成》，载《贡赋体制与市场：明清社会经济史论稿》 ，中华书局2019年版 ，第190页） 。可以说 ，正 是中央财政 的“集权”导致了州县政府在财税征收中的“分权”和“失控”。因此，随着清中后期各类大差 、常差的源源不断，以及驿务弛弊 、苛索繁多等问题的抬头，“原额主义”财政下 的清朝驿站运转再度回到明末境况 ，各类差派更加层出不穷 。
（本文系国家社科基金重大项目“清代驿站史研究”〔19ZDA207〕阶段性成果）
《光明日报》（ 2022年12月26日 14版）
东西问丨吴家玮 ：教育如何助建中美桥梁 ？******
中新社旧金山12月15日电 题 ：教育如何助建中美桥梁？
——专访美国大学首位华人校长吴家玮
中新社记者 刘关关
近几十年来 ，随着一批批中国留学生走出国门求学，中国与西方学术界的交流日趋紧密。东西方教育在哪些方面可以实现互鉴 ？教育如何助建中美桥梁 ？中新社“东西问”专栏近日专访美国大学首位华人校长 、香港科技大学创校校长吴家玮，请他谈谈对这些问题的看法。
现将访谈实录摘要如下：
中新社记者 ：您在《玻璃天花板 ：吴家玮回忆录》中提到“打破学界的玻璃天花板”。在这一过程中 ，您华人身份 的优势和挑战 是什么 ？
吴家玮 ：我在美国 的教研之路完全 是沿着学界惯例走过来的，可以说 是“循规蹈矩” 。我30多岁当上系主任，40多岁当上院长、校长，于 是被人说成是“打破了玻璃天花板” 。在这个过程中 ，作为华人，我遇到过挑战，担任旧金山州立大学校长期间感受尤深。
旧金山历来是一座多元且较为复杂 的城市，旧金山州立大学是该市唯一 的公立全科大学，学校 的“一把手”难免处于众目睽睽之下，突然间来了一位在儒家思维中长大 、另有一套管理模式且不太听话 的华人校长 ，很多人不习惯 。
图片美国旧金山中美国际学校 的学生穿中式服装表演节目庆祝中国农历新年。当地华人比例为全美最高。陈钢 摄在美国的教研之路上 ，华人身份没有什么明显优势，否则就不会碰上“玻璃天花板”了。但在旧金山州立大学当校长期间，儒家思维为我的管理模式带来一些积极影响。我常跟副校长、院长、教授代表等10来个人开会 ，讨论各种议题。众人意见不一致时，会展开讨论、辩论或 是争论 。如果讨论半个小时后还僵持不下 ，美国同事们就忍不住了 ，接下来就要求通过投票结束争论 。而我认为，绝大多数人都同意某一个建议 ，才 是较好 的结局。这个时候我会说，我们都 是有头脑 的人，多谈谈总可以在各种不同的见解里找出大家都能接受的看法 。因此我主持 的会议尽管时间很长 ，但最后总能得到一个支持度相当高的共识。
中新社记者：美国高校的工作经历 ，为您在科大的工作带来怎样 的启发？
吴家玮 ：我回国前夕，香港经济面临转型 ，必将注重科技 。当时 ，香港将迎来回归祖国 的时刻 ，“一国两制”政策也已确定 。在此背景下 ，一群有学问 、有经验、有理想的学者决定放弃国外的丰厚资源和舒适生活 ，凭可贵的团队精神在香港创办一所研究型大学 。
坐落于香港清水湾半岛的香港科技大学 。谢光磊 摄特别 是我在圣迭戈加州大学当博士后 ，十载后重回原校担任院长。那段经历让我认识到，要办好一所大学，研究和教学必须依靠真正一流的人才。我们在创办科大时，就是全力寻找各学术领域的一流人才加盟 。
另外 ，圣迭戈加州大学的博雅教育理念对我在香港科大的工作也有启发。当时，港英政府只允许我们办理学院 、工学院和商学院 ，但我坚持同时要办人文与社会科学学院 。我还希望每个学生主动参加文化 、体育及团队活动 。学校一定要培养学生 的人文素养 ，否则怎么能算大学？人文与社会科学可以扩展年轻人的视野 ，理顺他们的逻辑，赋予他们深入思考、独立判断 的能力 。思想狭隘的人很难做到真正的创新 ，没有好的人文与社会科学环境 ，科技也搞不好。
中新社记者 ：您曾长期在旧金山湾区工作，并于20世纪90年代先后提出“香港湾区”以及“深港湾区”的概念 。在高等教育方面，能为粤港澳大湾区提供哪些经验 ？
吴家玮：旧金山湾区各种类型的高校都有 ，粤港澳大湾区的高等教育建设也一定要多元化 。最好能够平衡发展研究型、教学型 、专业型、普及型等各种类型 的高校。至于学科建设 ，科技创新、人文创作和社科教研同样重要，多种学科都要大力发展。研究型 的高校必须注重教学 ，教学型的高校也不能忽视研究。
第十六届江苏省高校大学生物理与实验科技作品创新竞赛上 ，参赛选手在调试作品。杨雨 摄此外 ，高等教育不能一面倒地聚焦于应用研究 ，基础研究也绝对不能忽视。中国过去经济落后太久 ，需要飞速发展，赶上发达国家 ，因而在很短 的时间内培养了大量应用型人才 。但非常关键 的基础研究没有得到应有 的重视。作为科技创新和突破 的基石与载体 ，是时候大力度发展基础研究了 。
中新社记者 ：东西方教育在哪些方面可以实现互鉴 ？
吴家玮：西方发达国家因各自 的历史和背景不同而发展出各有特色的教育模式 ，法、德 、英、美等国的教育制度差别很大。在向西方借鉴的过程中 ，中国要按照自身 的实际情况和需求善加选择 ，发展符合国情的教育模式 。
最近几十年，中国高校数量急剧增加 ，水平相应提高 。目前 ，中国每年普通 、职业本专科招生人数在1000万以上 ，硕士生以及博士生的招生人数分别超过100万和10万 。有人说中国毕业生太多，导致很多大学生找不到工作，但我认为现在的高校数量和招生规模相当合理 。中国有3000多所高校 ，美国人口不到中国 的四分之一 ，高校数量却更多。
北京大学2021届本科毕业生在校名前拍照留念。蒋启明 摄中国高等教育 的问题不在于数量，而在于发展不平衡 。美国 的优秀大学分布在全国各地，但中国最好 的大学主要集中在沿海几个大城市。五湖四海 的“高材生”被吸引到这些大城市 ，毕业后大多不愿回老家。中国迫切需要推动教育、经济、文化等各项事业在地域间均衡发展 ，让欠发达地区对人才具备吸引力。
中国 的高等教育需要适度引进符合国情 的博雅本科教育 。同时，应该像西方社会那样，摈弃对大学排名 的迷信 、对论文和专利权数量化 的追求以及对学者名衔 的过度崇拜。
反向来看，中国一些教育理念也值得西方学习 。从文艺复兴开始 ，西方世界逐步盛行“个人主义” 。而儒家推崇“集体”意识，为人在修身之余 ，必须关怀和注重家庭、社会以及国家 的集体幸福。这些意识启发于教育 。
中国一些教育方式同样值得西方借鉴。我曾看过一档英国电视节目，有一组上海的高中教师到伦敦一所高中教学。老师走进教室 ，学生要站起来齐声喊“老师好” 。上课 的时候学生不能交谈，课后还有很多作业。英国学生刚开始对这套教育方式很不习惯，但一段时间后 ，他们不但开始欣赏中国老师的教育方式 ，连考试成绩也提高了很多。
中新社记者：您 的回忆录《同创香港科技大学 ：初创时期 的故事和人物志》里 ，有一个章节 是“助建中美桥梁——走向老家” 。在您看来，教育应该如何助建中美桥梁 ？
吴家玮：我写这本回忆录 的时期 ，确实还是以学术交流合作助建中美桥梁 的好日子 。中国落后和僵化多年后，终于打开了国门 。一些有理想的优秀留学生、学者在西方吸取了先进的知识和技能，然后走向老家，在国家重启 、发展的征途上作了不少贡献 。同时 ，美国的科研也需要中国 的人才。在这个阶段，两国一些科研合作相当成功 。
以“国际教育 ，成就未来”为主题的2009中国国际教育展在北京举行。吴芒子 摄美国人也认为 ，他们在许多方面也可以向中国学习。随着越来越多美国企业到中国发展，学习中文 的美国人逐步增加 。这些人到美国公司的中国分支机构任职，并通过与中国的合作提高本领，然后走回自己 的老家 。
但 是，现阶段美国政治状况不容乐观 ，内部分裂、两党对立的局面令政客们以寻找外敌 的手段来争取选票 ，中美学术交流难免受到影响 。现状能否改善 ，要看美国的政治态度 。美国学界也需努力跨越障碍 ，让两国 的学术交流尽快恢复到过去的良好状态。
中国学界除尽可能恢复与美国学界合作外 ，还必须扩大国际交流 的范围和对象 ，大力加强与欧洲、东南亚等地以及“金砖国家”的学术合作，在“一带一路”上多建“桥梁” 。(完)
受访者简介：
吴家玮1937年生于上海，1949年移居香港，1955年赴美国留学。1966年，吴家玮获美国圣路易斯华盛顿大学物理学博士学位。他曾担任美国西北大学物理及天文学系主任以及圣迭戈加州大学热斐尔学院院长，并于1983年出任旧金山州立大学校长 ，成为美国大学首位华人校长。1988年，吴家玮受邀回港 ，出任香港科技大学创校校长，供职时间达13年。
回香港后，吴家玮曾先后担任港事顾问、香港特别行政区筹备委员会委员、全国政协委员 、香港特别行政区创新科技顾问委员会委员 、内地与香港科技合作委员会主席以及深圳市决策咨询委员会委员等职 。
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