中央农村工作会议系列解读⑮健全主产区利益补偿机制 夯实粮食安全根基******

　　作者：辛翔飞 中国农业科学院农业经济与发展研究所

　　2022年中央农村工作会议强调“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终 是建设农业强国的头等大事”,“要健全种粮农民收益保障机制，健全主产区利益补偿机制”。现阶段 ，主产区在国家粮食安全保障中 的根基性地位愈加凸显 ，但其区域经济社会发展尤其是粮食生产 的可持续发展面临诸多困境。健全主产区利益补偿机制，对于夯实我国粮食安全根基具有重大战略意义 。

　　我国粮食安全保障对主产区依存度显著升高

　　自20世纪70年代末以来，我国粮食产销区域格局发生了重大历史性变化 ，主要特征是：主销区粮食自给水平显著降低 ，产销平衡区粮食产需缺口持续加大 ，主产区成为我国粮食安全保障的主体支撑 。以当年全国人均粮食产量为自给标准计算 ，1978-2021年主销区粮食自给率由93.57%降至19.91%，粮食产需缺口由297万吨增至11800万吨；产销平衡区粮食自给率由87.29%降至78.40% ，粮食产需缺口由851万吨增至3200万吨 ；主产区粮食自给率由106.65%升至139.33%，商品粮调出数量由1280万吨增至15000万吨。主销区和产销平衡区巨大 的粮食产需缺口均高度依赖于主产区 的生产供给 。

　　主产区经济社会及粮食可持续发展面临诸多困境

　　多年来，虽然国家不断加大对主产区发展的支持力度 ，但由于粮食生产对区域经济社会发展的贡献度低，主产区大多数省份仍处于“粮食大省 、经济穷省”的窘况之中 。较为突出 的表现在：一 是经济发展相对滞后。1980-2020年 ，主产区GDP增长204.14倍，成就显著，但明显低于主销区286.66倍和产销平衡区234.96倍的GDP增幅 。二是地方财政收入增长偏慢。自1994年税收制度改革至2020年，主产区地方财政收入增长38.64倍 ，明显低于主销区48.49倍和产销平衡区42.20倍的地方财政收入增幅 。三是地方财政支出能力偏弱。1994-2020年 ，主产区人均财政支出能力与主销区和产销平衡区的差距均显著扩大。1994年主产区财政人均支出水平为269.3元，比主销区和产销平衡区分别低337.0元和32.6元；2020年主产区人均财政支出增长至13477.8元，但与主销区和产销平衡区的差距分别扩大到4022.0元和2686.8元。四 是粮食生产促进农民收入增长 的功能弱化。改革开放后 ，在国家政策支持下 ，粮食生产发展在农民收入增长方面发挥了重要促进作用 。2010年，主产区13个省份中有6个省份农民人均可支配收入高于全国平均水平。此后 ，受国内外粮价倒挂冲击 ，粮食生产 的增收作用减弱 。2020年，主产区中仅有山东 、辽宁 、江苏三个省份农民人均可支配收入高于全国平均水平，黑龙江、吉林、河北等产粮大省的农民人均可支配收入由高于全国平均水平转变为低于全国平均水平。五 是人口吸引力偏弱 。1980-2020年，主产区人口增长了29.01% ，明显低于主销区103.20%和产销平衡区43.64%的人口增幅 。尤其 是进入21世纪后 ，随着主产区人口 的大量流出，劳动能力较强的中青年人口和男性人口占比下降，劳动力较弱的老龄人口和妇女留守人口占比增加。上述方面问题的存在，均不同程度影响着主产区粮食生产可持续发展根基 的稳固，亟须通过健全主产区利益补偿机制加以解决 。

　　健全主产区利益补偿机制 的思路

　　健全主产区利益补偿机制 ，应加强顶层设计 ，明晰政策目标，坚持贡献与补偿相匹配，加大补偿力度 ，完善补偿保障机制 。

　　加强顶层设计。健全主产区利益补偿机制，涉及中央和地方 、主产区和非主产区、生产和消费、市场与政府等方方面面 ，需坚持一体设计、统筹协调 、综合推进 ，确保政令一致，防止顾此失彼或政策内耗 。

　　明晰政策目标。从国家粮食安全利益、区域经济社会发展利益和区域生态利益等多维度综合评估主产区粮食生产的贡献价值，坚持贡献与补偿相匹配 、补偿与粮食根基巩固相适应 的原则，确立明晰 的政策目标和时限 ，力戒将“合理补偿”“尽快实现”类政策原则虚化为政策目标 。

　　健全中央和地方共同承担机制 。现阶段 ，仅靠中央财政难以实现让主产区种粮不吃亏 、得实惠的目标 ，必须建立由中央和受益地区共同负责 的补偿机制 。在补偿总体目标确定下 ，明晰划分中央财政和受益地区各方应承担的补偿责任。对于中央财政所承担部分 ，由国家通过健全资金保障机制 ，确保补偿资金足额到位。同时，对存在粮食产需缺口 的地区 ，由国家按受益规模确定补偿标准和统一归集补偿资金，按贡献度对主产区进行补偿 。

　　健全主产区经济发展助推机制。主产区粮食生产根基 的巩固，以及其经济社会发展滞后状况 的改变，既要靠利益补偿机制“输血”，也要靠其经济提速增效增强自身“造血”功能。国家应在健全主产区利益补偿机制 的同时，加大力度健全主产区经济发展助推机制 。一是支持主产区率先建成农业强省。鼓励主产区加强现代农业建设 ，进一步夯实粮食生产根基 ，并利用粮食等农产品生产优势 ，加快一二三产业融合发展 ，做强产业链，提升价值链 ，在建设农业强国中走在前列。二 是支持主产区加快经济转型升级 。鼓励主产区“弯道超车”，抢占新技术应用制高点 ，大力发展节地节水高效集约 的现代制造业和服务业 ，形成后发优势。三 是支持主产区提升现代基础设施建设水平 。加大对主产区现代基础设施体系建设的支持力度 ，增强区域发展吸引力和竞争力 。

新型举国体制助力科技自立自强******

　　作者：白俊红、陈新 、郭进（南京师范大学商学院）

　　科技创新 是推动国家富强与民族复兴 的核心动力。在激烈 的国际竞争中抢占高地 、掌握话语权 ，归根结底要依赖关键核心技术的攻关和突破 。相较于一般 的技术创新 ，关键核心技术 的研发往往 是“难啃 的硬骨头” ，不仅涉及要素的协调配置、研发团队 的通力合作，离不开党中央的统一领导和政府相关部门 的有力引导 ，甚至需要举全国之力。党 的二十大报告指出 ，要完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化配置创新资源 。当前，面对新一轮科技革命和产业变革的历史机遇与挑战 ，充分利用新型举国体制强大的资源调配能力与组织动员能力 ，实现核心技术创新领域的关键性突破，从而助力科技自立自强已迫在眉睫，需从多个角度精准把握、积极推进 。

　　新型举国体制应新时代而生

　　我们党历来重视科技创新 的发展及技术进步引领下的经济增长 。新中国成立后 ，为适应当时创新资源匮乏 、科技基础薄弱 的历史条件 ，我国积极在全国范围内统一调配资源 ，在国防、航天等重大领域取得了举世瞩目 的成就 。而随着研发资源的不断积累和人才队伍的迅速扩张 ，以及市场在资源配置中 的决定性作用日益凸显 ，我国科技创新的大环境已然发生变化。探索新时代下契合我国科技创新大环境 的新型举国体制， 是对传统举国体制的继承与创新 ，亦 是我国协调资源攻坚克难 、化解矛盾着力创新的必然选择 。

　　第一，明确市场机制的决定作用。新型举国体制继承了传统举国体制所体现出 的强大制度优势 ，牢牢握紧“统一指挥、高效动员、协同攻坚”的大旗，依然强调中央政府在国家重大技术突破中承担的引领和协调作用 。世界经济形势风云变幻，举国体制 的主体结构面临优化升级，亟须通过政府与市场的有效协作来实现技术突破，形成以有为政府为主导 、有效市场相协同 的创新局面 。

　　第二 ，把握因事制宜 的运行手段 。我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确指出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展 的战略支撑” 。新型举国体制在传统举国体制的基础上，明确了举国体制 的适用范围 ，以区分其在不同科技创新项目中的作用程度 。概括而言 ，在关系国家重大利益的关键科技领域，强调发挥新型举国体制的主导作用 ；对于适宜分散式研发 的科技创新项目，新型举国体制则保留个体创新的自主性。

　　第三 ，依托数字技术 的全新力量。伴随新一轮科技革命和产业变革，我国 的数字经济已取得长足发展，为工作协同、机制建设、政策执行等提供了重要的技术支撑 。2021年10月 ，习近平总书记在十九届中央政治局第三十四次集体学习时指出 ：“要牵住数字关键核心技术自主创新这个‘牛鼻子’，发挥我国社会主义制度优势、新型举国体制优势、超大规模市场优势 ，提高数字技术基础研发能力 ，打好关键核心技术攻坚战，尽快实现高水平自立自强，把发展数字经济自主权牢牢掌握在自己手中 。”数字经济能够打破时空限制，有力推进组织动员与资源调配，无疑 是保障新型举国体制运行效率和长期发展的重要“法宝” 。

　　以有效市场合理配置为抓手

　　习近平总书记在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会和中国科协第十次全国代表大会上强调：“要推动有效市场和有为政府更好结合 ，充分发挥市场在资源配置中 的决定性作用 ，通过市场需求引导创新资源有效配置 ，形成推进科技创新 的强大合力 。”创新资源市场化配置 是新型举国体制下实现关键核心技术突破的重要基础 ，同时也是实现科技自立自强和建成社会主义现代化强国 的重要保障。市场对创新资源配置 的影响体现在要素流动 、产权保护 、价格稳定和市场运作等方面，构建适宜新型举国体制的创新要素市场化配置机制，有助于提高创新资源配置效率，着力实现关键核心技术突破。

　　创新资源的有效配置也是实现技术需求和创新供给有效对接，推动产业链和创新链深度融合 的关键环节 。习近平总书记指出 ：“要围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链 ，推动经济高质量发展迈出更大步伐 。”新型举国体制下实现关键核心技术 的突破 ，需要重视核心技术与产业发展 的紧密关系，重视市场机制在其中 的重要作用，推动研发要素向产业链上具有更高生产率 的企业与部门流动。同时，鼓励企业以市场需求为导向 ，充分利用市场在核心技术突破和产业转型升级中的关键作用 ，强化关键研发成果的转化应用 。

　　一直以来 ，政产学研金之间的协同创新，不仅在中微观层面推动了产业升级与企业转型 ，更在宏观层面被视作充分发挥中国特色社会主义制度“集中力量办大事” 的显著优势 、形成自主创新体系的着力点。推动建设新型举国体制，要围绕对国家发展和经济安全具有重大战略意义 的科技创新领域进行统筹布局，推动行政机制和市场机制深度融合，充分激发和提升政产学研金各类主体 的创新活力与协同效率。在新型举国体制下，市场机制赋予协同创新以全新 的运作逻辑 ，必须利用好市场这只“看不见 的手” ，加快发展政府特设机构主导的协同创新 、大型央企和头部民营企业主导的协同创新以及国家级科研机构主导的协同创新等模式 ，推动关键核心技术研发实现里程碑式跨越。

　　以有为政府统筹领导为保障

　　习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十七次会议上强调，健全关键核心技术攻关新型举国体制 ，要加强党中央集中统一领导，建立权威 的决策指挥体系 。加快构建新型举国体制 ，党中央 的统一领导是核心生命力，有为政府的统筹领导与有效决策 是根本保障 。在充分发挥市场机制在资源配置中 的决定性作用的同时 ，仍需有为政府 的科学统筹与顶层设计 ，以形成新型举国体制下科技创新发展的强大助力。

　　一 是统筹资源配置 。通过对人才、资金等资源的全局配置，在充分激发市场主体活力 的同时，平衡利益分配，不断完善组织管理制度，有力发挥在科技创新领域中“集中力量办大事” 的制度优势 ，着力提升组织动员能力与宏观调控效率 。在整体规划部署下，将科技创新战略与研发资源的市场化需求 、企业 的核心技术攻关方向有机结合，从而更好落实创新驱动发展战略，实现高水平科技自立自强。

　　二 是科学简政放权 。全局规划 、统一调配不是行政制度的弃“简”从“繁” 。新型举国体制下 ，深化政府部门改革，合理压缩相关行政审批 ，及时为市场及企业减负。务实有效 的简政放权将激发各类创新主体 的活力与动力 ，形成各部门各领域协同的良好局面，凝聚起新型举国体制下关键核心技术攻坚所需 的人力、物力 、财力等各项资源 。

　　三是重视要点规划。关键核心技术突破要科学谋划。习近平总书记指出：“要加强战略谋划和系统布局，坚持国家战略目标导向 ，瞄准事关我国产业、经济和国家安全的若干重点领域及重大任务 ，明确主攻方向和核心技术突破口 ，重点研发具有先发优势 的关键技术和引领未来发展 的基础前沿技术。”在具体政策制定时，应当综合考虑科技创新项目 的整体发展方向与近期亟须攻克的重点任务 ，优先聚焦国家当前重要战略需求，精准实施 ，重点突破。这就要求以新型举国体制为抓手 ，筛选若干关键核心技术创新对象 ，对重点项目进行持续跟进，切实提高关键领域自主创新能力 ，提升国家创新体系整体效能。

　　（本文系国家社科基金重大项目“新型举国体制下技术突破 的市场机制和政策路径研究”（21&ZD122）阶段性成果）